Évaluation de l’Initiative des gardiens autochtones

Liste des tableaux

Numéro	Titres des tableaux
Tableau 1	Sigles et abréviations
Tableau 2	Récolte
Tableau 3	Gouvernance
Tableau 4	Continuité culturelle
Tableau 5	Savoir autochtone
Tableau 6	Excuses et reconnaissances

Liste des figures

Numéro	Titres des figure
Figure 1	Chronologie des principales étapes des relations entre les Autochtones et Parcs Canada
Figure 2	Cadre d’intendance autochtone de Parcs Canada
Figure 3	Structure organisationnelle de l’Initiative des gardiens autochtones
Figure 4	Projets de l’IGA par région, 2021-2022 à 2025-2026
Figure 5	Projets externes approuvés de l’IGA, dépenses réelles et planifiées, 2021-2022 à 2025-2026
Figure 6	Projets externes approuvés de l’IGA par région, dépenses réelles et planifiées, 2021-2022 à 2025-2026
Figure 7	Cadre d’intendance autochtone et mesures de Parcs Canada relatives à la LDNUDPA
Figure 8	Exemple d’accords de financement de l’IGA par type d’entente (2022-2024)
Figure 9	Évaluation de la probabilité des incidences liées à l’élimination progressive de l’IGA

Sigles et des abréviations

Tableau 1 : Sigles et abréviations

Sigles	Noms complets
IGA	Initiative des gardiens autochtones
CIA	Cadre d’intendance autochtone
PGA	Programmes de gardiens autochtones
LDNUDPA	Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
DNUDPA	Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
PSCCG	Programme de subventions et de contributions de catégorie générale

Introduction

Évaluation de l’Initiative des gardiens autochtones

Conformément aux exigences de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor (2016), ainsi qu’à celles de la Directive sur les résultats et des Normes d’évaluation s’y rattachant, l’évaluation de l’Initiative des gardiens autochtones (IGA) examine les retombées des programmes de gardiens autochtones (PGA) dans les lieux administrés par Parcs Canada de même que la pertinence, l’efficacité, les liens et la durabilité de l’IGA.

Portée de l’évaluation

À l’image de la diversité des programmes de gardiens autochtones (PGA) en cours et à venir, la portée de l’évaluation comprend à la fois les PGA de longue date et ceux récemment créés avec le soutien de l’IGA, une initiative quinquennale visant à améliorer les PGA existants et à favoriser la mise sur pied de nouveaux programmes dirigés par des partenaires. Ainsi, bien que l’évaluation porte surtout sur les activités et résultats pour la période de 2021-2022 et 2024-2025, les répercussions à plus long terme seront également prises en compte.

Pour tenir compte de ces périodes distinctes, l’évaluation a été divisée en deux volets.

• Une évaluation interne, dirigée par Parcs Canada, qui examine la mise en œuvre de l’Initiative des gardiens autochtones à ce jour.
• Une étude des retombées des programmes de gardiens autochtones menée par des consultants externes spécialisés dans les évaluations liées aux Autochtones.

Aperçu du rapport

Ce rapport présente les principales constatations de l’évaluation interne de l’IGA. Elle aborde sa pertinence, sa durabilité, son efficacité et ses dimensions relatives à l’établissement de relations. À l’appui de l’évaluation, des travaux ont été réalisés sur le terrain entre août 2023 et juillet 2024.

Étant donné la nature des PGA, soit qu’ils sont menés par des partenaires, l’évaluation n’a pas examiné le rendement des programmes individuels, dont les objectifs sont déterminés par les valeurs et les priorités des communautés autochtones et de leurs gouvernements.

Questions d’évaluation

1. L’approche de Parcs Canada à l’égard des PGA contribue-t-elle à l’établissement de relations positives avec les gouvernements et les organismes autochtones?
2. Dans quelle mesure les structures et les processus internes favorisent-ils efficacement la mise en œuvre de l’Initiative des gardiens autochtones? Quelles difficultés ont été cernées?
3. Dans quelle mesure les PGA respectent-ils les priorités de la LDNUDPA et de Parcs Canada en matière d’intendance autochtone?
4. Dans quelle mesure des stratégies ont-elles été mises en place pour assurer la durabilité des programmes à moyen et à long terme?

Collecte de données

Des données provenant de plusieurs sources ont été obtenues et analysées. Elles comprenaient les éléments ci-dessous.

• Examen d’ouvrages universitaires sur les programmes de gardiens autochtones au Canada et à l’étranger.
• Examen de dossiers des accords de contribution liés à l’Initiative des gardiens autochtones (les ententes sur les répercussions et les avantages pour les Inuits n’ont pas été incluses dans l’échantillon).
• Entretien avec des informateurs clés du personnel de Parcs Canada.
• Examen des données financières relatives à l’Initiative des gardiens autochtones.
• Sondage auprès du personnel de l’unité de gestion qui soutient les programmes de gardiens autochtones dans les lieux administrés par Parcs Canada.

À noter : Politique d’intendance autochtone

À l’automne 2024, Parcs Canada a promulgué une nouvelle politique d’intendance autochtone. Celle-ci guide la mise en application du Cadre d’intendance autochtone de Parcs Canada et de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2021).

Même si elle est pertinente pour le travail des gardiens autochtones, la politique est entrée en vigueur à la dernière étape de la production des rapports de l’évaluation interne. Les éléments de politique ont été intégrés aux constatations et aux observations lorsque nécessaire.

Contexte et reconnaissance

Peuples autochtones et parcs nationaux

Depuis des temps immémoriaux, les peuples autochtones sont les gardiens des terres, des eaux et des glaces. Ces relations ont été érodées par la création du réseau des parcs nationaux.

Depuis des millénaires, les peuples autochtones cultivent des relations réciproques avec les terres, les eaux et les glaces. Les relations sont guidées par des pratiques culturelles, des valeurs et des systèmes de savoirs.

À partir du XIXe siècle, le développement de parcs nationaux et d’aires protégées au Canada a perturbé ces relations en imposant des mesures d’exclusion et des injustices coloniales. Lors de la création des parcs nationaux (voir fig. 1 ci-dessous), les peuples autochtones ont été déplacés de force de leurs habitations. On leur a refusé l’accès à leurs territoires traditionnels et on leur a interdit de chasser et de récolter sur les terres des parcs. Les parcs ayant été créés sans la participation des Autochtones; les communautés n’ont pas eu la possibilité de participer à la prise des décisions concernant la gestion des terres et l’utilisation des ressources.

Ces lois, pratiques et politiques ont causé des préjudices historiques et soutenus aux communautés autochtones. Elles ont érodé les systèmes autochtones et les protocoles de dialogue des Autochtones et ont contribué à la complexité des relations historiques et actuelles entre les gouvernements autochtones.

Parcs Canada reconnaît de nos jours cet héritage historique néfaste et son incidence sur la langue, la culture, les lois et les systèmes de gouvernance autochtones. Il s’engage à développer des relations saines avec les partenaires des Premières Nations, des Métis et des Inuit afin de soutenir l’intendance et l’autodétermination des peuples autochtones.

Les PGA, ainsi que d’autres pratiques d’inclusion telles que la cogestion et la création d’aires protégées et de conservation autochtones, sont apparus à l’échelle internationale comme un moyen pour les peuples autochtones de réaffirmer leur compétence sur leurs territoires ancestraux et de chercher à assumer leurs responsabilités en tant que gardiens. Ces programmes sont connus sous plusieurs noms : gardiens, Watchmen, rangers, gardiens de la terre (Earthkeepers) et gardiens de plage (Beach Keepers).

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Figure 1 : Chronologie des principales étapes des relations entre les Autochtones et Parcs Canada

Chronologie des principales étapes des relations entre les Autochtones et Parcs Canada.

La ligne du temps commence en 1887 et se termine en 2024.

Titre : Aires protégées, personnes déplacées.

1887 : Les Stoney Nakoda sont empêchés d'utiliser les terres comme par le passé.

1887 : Le parc national Banff devient le premier parc national.

1911 : Fondation de l'Agence Parcs Canada sous le nom de Division des parcs du Dominion.

1930 : Expulsion de la Première Nation de Keeseekoowenin de ses terres.

1943 : Les Tutchones du Sud se voient refuser l'accès à la récolte.

1943 : Création du refuge de gibier de Kluane.

Titre : Politiques et pratiques en transition.

1974 : Modification de la Loi sur les parcs nationaux; des parcs peuvent être créés en tant que « réserves » jusqu'à la résolution de revendications territoriales.

1981 : Fondation du programme des gardiens de Haida Gwaii par le conseil de bande de Skidegate.

1982 : La Loi constitutionnelle reconnaît et réaffirme les droits ancestraux et ceux issus de traités.

1995 : Fondation des Gardiens du sentier de la Côte-Ouest par les Premières Nations de Pacheedaht, des Ditidaht et Huu-ay-aht.

2000 : La Loi sur les parcs nationaux du Canada priorise les relations avec les partenaires autochtones.

Titre : La DNUDPA et la reconnaissance des droits.

2007 : Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

2015 : Adoption des principes « PARCS » pour le travail avec les partenaires autochtones.

2021 : Initiative des gardiens autochtones pour soutenir l'élaboration de plus de 30 programmes de gardiens.

2021 : Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (LDNUDPA)

2022 : Cadre d'intendance autochtone.

2023 : Plan d'action de la LDNUDPA.

2024 : Politique d'intendance autochtone de Parcs Canada.

Cadre stratégique et juridique

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) représente l’instrument international consacré aux droits des peuples autochtones. Fruit de près de 25 ans de défense de la part de dirigeants autochtones au Canada et dans le monde entier, la DNUDPA détaille les droits individuels et collectifs nécessaires à la survie, à la dignité et au bien-être des peuples autochtones.

La déclaration comprend des dispositions de protection des libertés environnementales, culturelles et économiques. Les thèmes clés comprennent l’autodétermination et l’absence de discrimination; le consentement libre, préalable et éclairé; et le droit de pratiquer et de revitaliser les traditions et les coutumes culturelles. La DNUDPA a été officiellement adoptée par le gouvernement du Canada en 2016.

Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

Entrée en vigueur en juin 2021, la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (LDNUDPA) fait avancer la mise en œuvre de la DNUDPA au Canada au niveau fédéral.

La Loi exige que le gouvernement du Canada prenne toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que le droit canadien est conforme à la DNUDPA. Elle prévoit l’élaboration d’un plan d’action permettant au gouvernement du Canada de collaborer avec ses partenaires autochtones à la mise en œuvre des principes de la DNUDPA.

Après deux années de consultation avec des partenaires des Premières Nations, inuits et métis, le Plan d’action de la LDNUDPA a été publié en 2023, en tant que plan quinquennal pangouvernemental permettant au gouvernement de se conformer aux engagements au titre de la DNUDPA et de répondre aux exigences législatives de la LDNUDPA.

Parmi les 181 points du Plan d’action, Parcs Canada est responsable de cinq mesures qui cherchent à reconnaître et à encourager les droits et les responsabilités des peuples autochtones en ce qui concerne l’intendance des terres, des eaux et des glaces qui se trouvent sur leurs territoires traditionnels, leurs terres visées par un traité et leurs terres ancestrales. Plus précisément, ces mesures du Plan d’action portent sur les points suivants :

• récolte par les peuples autochtones;
• gouvernance;
• continuité culturelle;
• savoir autochtone;
• excuses et reconnaissances.

Des engagements précis envers les programmes de gardiens autochtones figurent dans les mesures 35 et 96 du plan d’action. Dans le cadre de la mesure de récolte, les PGA sont proposés comme mécanisme pour appuyer et faire respecter l’exercice des droits de récolte autochtones. Dans le cadre de la continuité culturelle, des PGA « améliorés et durables » figurent dans les engagements liés à l’apprentissage culturel et linguistique sur le terrain, à la revitalisation économique et à la promotion de l’éducation publique pour faire comprendre l’intendance autochtone (voir les tableaux de correspondance de l’annexe A).

Politique d’intendance autochtone de Parcs Canada

La politique d’intendance autochtone a été promulguée lors d’une cérémonie le 15 octobre 2024. La politique guide la mise en œuvre du cadre d’intendance autochtone de Parcs Canada et de la DNUDPA. Elle oriente aussi les dirigeants de Parcs Canada vers l’élaboration conjointe de plans d’intendance propres à des sites et de stratégies d’intendance pour chacune des directions générales de Parcs Canada.

Cadre d’intendance autochtone

Le cadre d’intendance autochtone (CIA) reflète ce que Parcs Canada a entendu de la part des peuples autochtones au cours de nombreuses années sur ce qui est nécessaire pour soutenir des liens (re)noués entre les Autochtones et les terres, les eaux et les glaces au sein des territoires traditionnels, des terres visées par un traité et des terres ancestrales.

Le CIA se compose de sept éléments interdépendants. Quatre d’entre eux, la gouvernance partagée, la continuité culturelle (également appelée pratiques sur les terres, les eaux et les glaces), les possibilités économiques et les systèmes de savoirs autochtones sont considérés comme des éléments centraux de l’intendance autochtone. Trois autres éléments, soit la reconnaissance, les excuses et la réparation, les relations ainsi que l’apprentissage et la compréhension, sont considérés comme des fondements nécessaires pour aider les peuples autochtones à exercer leurs responsabilités en matière d’intendance. Ensemble, ces sept éléments visent à tracer la voie vers l’harmonisation des lois, des politiques et des pratiques opérationnelles de Parcs Canada avec la DNUDPA.

Le CIA est soutenu par le Cercle d’intendance autochtone, un groupe diversifié de dirigeants autochtones qui fournissent une orientation et des directives permanentes à Parcs Canada. Le travail du Cercle est ancré dans l’espace éthique, où tous les systèmes de connaissance sont égaux et où les interactions se font dans le respect mutuel, la gentillesse et la générosité.

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Figure 2 : Cadre d’intendance autochtone de Parcs Canada

Représentation du cadre d'intendance autochtone de Parcs Canada en forme de deux anneaux concentriques

Anneau externe : ces quatre éléments connexes sont considérés comme des éléments centraux de la gestion autochtone. Il s'agit des savoirs et des systèmes de savoirs autochtones, de la gouvernance partagée, la continuité culturelle, et des possibilités économiques.

Anneau interne : ces trois éléments sont considérés comme les bases de l'intendance autochtone. Ils comprennent : des efforts plus étendus pour établir et maintenir des relations solides entre les peuples autochtones et Parcs Canada ; la volonté de collaborer avec les peuples autochtones pour examiner le rôle joué par Parcs Canada dans le passé, reconnaître les actions qui ont eu un impact sur les peuples autochtones, présenter des excuses à cet égard et réparer les dommages subis; et l’apprentissage et une meilleure compréhension, parmi les employés de Parcs Canada et les visiteurs, des droits, des rôles et des responsabilités des peuples autochtones dans l'intendance des terres, des eaux et de la glace.

Profil du programme

Initiative des gardiens autochtones

Le financement de l’Initiative des gardiens autochtones (IGA) de Parcs Canada a été alloué aux termes du budget de 2021, dans le cadre d’un plan plus large de 173 millions de dollars pour soutenir les programmes de gardiens autochtones en partenariat avec plusieurs entités fédérales. Dans ce cadre, Parcs Canada a reçu 61,7 millions de dollars à investir entre 2021-2022 et 2025-2026.

L’objectif principal de l’IGA est de soutenir l’élaboration de 30 à 35 programmes nouveaux ou améliorés dirigés par des partenaires et liés à des lieux administrés par Parcs Canada, c’est-à-dire des parcs nationaux, des réserves de parc national, le parc urbain national, des aires marines nationales de conservation ou des lieux historiques nationaux.

Conception des programmes

Les objectifs et les résultats de chaque programme sont déterminés par les organismes autochtones partenaires en fonction de leurs intérêts et de leurs priorités. L’élaboration conjointe de nouveaux programmes se fait généralement de manière progressive, chaque étape jetant les bases de la suivante.

Exploration : cadrage et planification des activités afin d’établir le potentiel d’un programme de gardiens. Les principales activités de cette phase peuvent comprendre des séances de mobilisation communautaire, des évaluations des besoins et des discussions préliminaires pour déterminer la portée et les objectifs.

Renforcement des capacités : met l’accent sur l’accroissement des capacités des communautés dans des domaines précis. Les activités de cette phase peuvent comprendre une formation précise, des expériences sur les terres, l’échange de connaissances traditionnelles et culturelles et l’embauche d’un coordonnateur de programme pour définir les étapes suivantes.

Mise en œuvre : cette phase, qui correspond au lancement effectif du programme, comprend l’embauche et la formation du personnel, la création de procédures opérationnelles et le début des activités d’intendance. Il s’agit souvent de surveillance écologique, de protection des sites culturels, de sensibilisation des communautés ou de mise en œuvre du savoir autochtone et de pratiques de conservation.

Durabilité : soutien d’un programme en continu après sa mise en œuvre initiale. Les activités de cette phase peuvent comprendre la mise en œuvre de pratiques exemplaires et de leçons retenues, l’amélioration de la portée et de la capacité du programme et la collaboration à la planification future.

Bien que ces phases servent à assurer le suivi de l’élaboration des programmes de gardiens, les accords de financement peuvent tenir compte d’une ou plusieurs phases. Les activités et les dépenses liées à chaque phase ne s’excluent pas mutuellement.

Accords de financement

Divers mécanismes de financement ont été utilisés au fil du temps pour distribuer des fonds aux programmes de gardiens dans les lieux administrés par Parcs Canada, notamment des contrats, des accords de contribution, des subventions et des microsubventions. Actuellement, les fonds de l’IGA destinés à l’élaboration et à l’exploitation des programmes sont transférés aux unités de gestion, puis à des partenaires autochtones au moyen des pouvoirs du Programme de subventions et de contributions de catégorie générale (PSCCG) de Parcs Canada.

Gouvernance et gestion

Bien qu’ils soient généralement élaborés en collaboration, les programmes de gardiens autochtones liés aux lieux administrés par Parcs Canada sont mis en œuvre et gérés par les gouvernements ou organismes autochtones.

Avant le lancement de l’Initiative des gardiens autochtones, les programmes de gardiens existants dépendaient des fonds alloués dans les budgets de base des unités de gestion. Jusqu’à récemment, les programmes de longue date utilisaient principalement des contrats pour distribuer les fonds, ainsi que de mesures de soutien en nature comme des activités de formation conjointes. À l’époque, comme de nos jours, les relations avec les gouvernements autochtones étaient assurées par le personnel des unités de gestion.

Depuis 2021, l’Initiative des gardiens autochtones relève administrativement de la Direction générale des opérations de Parcs Canada. Dirigée par le vice-président principal des opérations (VPP, Opérations), la Direction générale planifie et met en œuvre les activités nécessaires au fonctionnement quotidien des lieux administrés par Parcs Canada. Six directeurs exécutifs (DE) relèvent du vice-président principal des opérations et sont responsables de l’harmonisation des opérations régionales (c.-à-d., les activités des unités de gestion) avec les stratégies et priorités de Parcs Canada. L’IGA reflète ce modèle avec sa structure organisationnelle (voir la figure 3 ci-dessous) qui comprend un coordonnateur national, qui relève du directeur exécutif de l’Ontario et des voies navigables, et six coordonnateurs régionaux, qui relèvent de leurs directeurs exécutifs respectifs ou du personnel des bureaux de ces directeurs.

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Figure 3 : Structure organisationnelle de l’Initiative des gardiens autochtones

Image de l'organigramme de l'IGA.

Le Vice-Président Principal (VPP) des opérations gère l'IGA.

Six directeurs exécutifs (DE) relèvent du VVP et sont responsables de l'harmonisation des opérations régionales (c.-à-d. les activités des unités de gestion) avec les stratégies et les priorités de Parcs Canada.

Un coordinateur régional relève de chacun des six directeurs exécutifs (DE).

Un coordinateur national relève du directeur exécutif pour l'Ontario et des voies navigables.

Un conseiller principal, Ententes de réconciliation et de reconnaissance des droits relève du directeur exécutif de l’Atlantique.

*Ententes de réconciliation et de reconnaissance des droits

Les coordonnateurs régionaux des gardiens autochtones aident les unités de gestion à travailler avec les partenaires pour élaborer de nouveaux programmes ou améliorer ceux déjà en place. Ils aident à clarifier les objectifs de l’IGA, en échangeant des informations et des outils, et aident à préparer les demandes de financement pour approbation. Le coordonnateur national supervise le financement de l’IGA, examine et recommande les propositions de financement et les accords de contribution, et diffuse des informations aux coordonnateurs régionaux lors de réunions régulières.

Approbations du financement

Une fois que les organismes autochtones ont exploré les possibilités de créer ou d’améliorer un PGA, une proposition est élaborée par le partenaire autochtone avec le soutien du personnel de l’unité de gestion ou du coordonnateur régional. La proposition comprend des descriptions des objectifs, des budgets et des plans du projet, ainsi qu’une analyse des risques fondée sur les niveaux de capacité du projet et de l’organisme partenaire. Le comité de gestion de la Direction générale des opérations est l’organisme approbateur des propositions de financement.

Programmes créés à ce jour

En novembre 2024, l’Initiative des gardiens autochtones a signalé un total de 37 PGA nouveaux ou améliorés dans les phases de mise en œuvre ou de soutien du développement, ainsi que cinq programmes supplémentaires dans la phase de renforcement des capacités. Sept projets en cours ont également été signalés dans la phase d’exploration, chacun pouvant ou non évoluer vers de nouveaux PGA (voir le Profil du programme pour une description des phases).

Le suivi de l’élaboration de nouveaux PGA dans les quatre phases de l’Initiative des gardiens autochtones est en grande partie effectué à partir d’un examen des projets approuvés fait avec des partenaires autochtones. Ces derniers financent des activités allant des engagements communautaires initiaux à la pleine exploitation des programmes. Toutefois, comme on le mentionne plus haut, les projets financés par l’IGA ne sont pas exclusifs aux phases de développement, car le cheminement suivi par chaque partenaire autochtone est propre à ses besoins et intérêts. Il peut être nécessaire de mener plusieurs projets pour faire passer un partenaire de la phase d’exploration au renforcement des capacités, tandis qu’un seul projet financé par une entente de contribution souple ou globale peut couvrir les phases de mise en œuvre et de soutien des PGA.

La figure 4, ci-dessous, présente un résumé des projets de l’IGI (approuvés en novembre 2024) par région de Parcs Canada. Les niveaux d’activité les plus élevés, en termes de projets réels et prévus, se trouvent en Colombie-Britannique et au Yukon ainsi que dans la région de l’Atlantique (58 et 43 projets respectivement). Ce sont l’Alberta et la région de l’Ontario et des voies navigables qui ont le moins de projets.

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Figure 4 : Projets de l’IGA par région, 2021-2022 à 2025-2026

Figure représentant le nombre de projets de l'IGA par région, 2021-2022 à 2025-2026.

Nombre de projets par région :

58 : Colombie-Britannique et Yukon.

43 : Atlantique.

34 : Québec et Nunavut.

21 : Prairies et Territoires du Nord-Ouest.

18 : Ontario and voies navigables.

15 : Alberta.

Les dépenses à ce jour

Les contributions aux partenaires autochtones représentent la majeure partie des dépenses de l’IGA depuis son lancement en 2021, soit environ 80 % des dépenses à ce jour. Les 20 % restants sont constitués des salaires du personnel de Parcs Canada et du coût des biens et services connexes comme les frais de déplacement, la formation ou les honoraires. La présente analyse porte sur les contributions destinées aux partenaires autochtones pour la création ou l’amélioration des PGA.

Comme le résume la figure 5, un examen des données financières a permis de déterminer que 40,4 millions de dollars ont été prévus ou dépensés pour les projets d’appui aux partenaires autochtones entre 2021-2022 et 2025-2025 dans l’ensemble des quatre phases de l’initiative. Les dépenses prévues sont plus élevées au cours des deux dernières années de l’IGA, alors que les dépenses réelles étaient plus faibles au cours de la première année.

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Figure 5 : Projets externes approuvés de l’IGA, dépenses réelles et planifiées, 2021-2022 à 2025-2026

Diagramme à barres montrant le montant des dépenses réelles et prévues dans les projets externes approuvés par l'IGA de 2021-2022 à 2025-2026.

2021-22 (réel) : 1,03 million de dollars.

2022-23 (réel) : 5,93 millions de dollars.

2023-24 (réel) : 10,25 millions de dollars.

2024-25 (prévu) : 12,07 millions de dollars.

2025-26 (prévu) : 11,16 millions de dollars.

Une analyse des dépenses dans chacune des six régions de Parcs Canada, comme le montre la figure 6, a révélé que les dépenses prévues et réelles les plus élevées sont dans la région de la Colombie-Britannique et du Yukon ainsi que dans la région de l’Atlantique où l’on voit des sommes d’environ 13,4 millions de dollars et 10,3 millions de dollars respectivement. Les dépenses approuvées les plus faibles étaient dans la région de l’Ontario et des voies navigables.

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Figure 6 : Projets externes approuvés de l’IGA par région, dépenses réelles et planifiées, 2021-2022 à 2025-2026

Figure représentant les projets externes approuvés de l'IGA par région, dépenses réelles et planifiées, 2021-2022 à 2025-2026.

$13,388,363 : Colombie-Britannique et Yukon.

$10,256,800 : Atlantique.

$8,933,772 : Québec et Nunavut.

$3,321,900 : Alberta.

$2,275,310 : Prairies et Territoires du Nord-Ouest.

$2,248,996 : Ontario et voies navigables.

PGA améliorés

Une part importante des dépenses prévues et réelles dans la région de la C.-B. et du Yukon est liée à l’amélioration de trois PGA de longue date, soit Gardiens du sentier de la Côte-Ouest, Gardiens de plage de l’archipel Broken Group et Gardiens de Haida Gwaii. Dans chaque cas, avant l’IGA, le soutien financier pour les programmes provenait des budgets de base des unités de gestions et était alloué aux Nations partenaires par l’entremise de contrats. Dans le cadre de l’IGA, les programmes ont reçu un financement accru pour leurs activités actuelles, pour investir dans des biens, comme des chalets, des bateaux et d’autre équipement, et du soutien pour élargir leurs programmes. Ces éléments sont brièvement résumés ci-dessous.

Sentier des Côte-Ouest et gardiens de plage

Les programmes des Gardiens du sentier de la Côte-Ouest sont gérés par la Première Nation Huu-ay-aht, la Première Nation des Ditidaht et la Première Nation des Pacheedaht, dont les terres ancestrales se trouvent dans les limites actuelles de la réserve de parc national Pacific Rim. Selon les dossiers financiers créés dans les années 1990 (voir la Figure 1), des contrats totalisant environ 100 000 $ par groupe ont été utilisés pour appuyer les programmes entre 2015-2016 et 2021-2022.

Les documents des accords de contribution émis par la réserve de parc national Pacific Rim montrent que des fonds supplémentaires sont transférés aux programmes des Gardiens du sentier de la Côte-Ouest à compter de 2021-2022, soutenant les opérations et fournissant des fonds pour des actifs supplémentaires, y compris des chalets pour les gardiens.

En 2023-2024, trois accords de contribution pluriannuels ont été approuvés, prévoyant une moyenne de 250 000 $ par année pour chaque programme pour des activités incluant l’entretien des sentiers, l’interprétation culturelle, la surveillance environnementale et écosystémique, la sécurité des visiteurs et le soutien à la formation et à l’élaboration de programmes stratégiques. Une contribution semblable a également été approuvée pour la Première Nation des Tseshaht qui administre le programme des Gardiens de plage.

En 2022-2023, chacune des quatre Nations autochtones partenaires a aussi reçu une contribution d’environ 100 000 $ pour un an pour l’amélioration des composantes marines de leurs programmes dans le cadre du projet lié aux épaulards résidents du sud.

Gardiens de Haida Gwaii

Le plus ancien des PGA appliqués dans les lieux administrés par Parcs Canada, le programme des Gardiens de Haida Gwaii est administré par le Conseil de la Nation Haïda. Les contrats annuels à l’appui du programme ont été conclus en 1990 et avaient une valeur totale de 185 200 $. En 2010, cette valeur était de 323 000 $, puis elle a été fixée à 383 000 $ en 2020.

Du financement a été fourni par contrats jusqu’en 2022, mais des contributions de l’IGA ont également été utilisées à compter de 2021 pour renforcer et stabiliser le programme, notamment une contribution d’environ 380 000 $ pour les salaires des gardiens, l’achat de matériel supplémentaire et la réparation d’un chalet et d’un site culturellement important.

En 2023-2024, on a conclu une entente de contribution pluriannuelle de 2,2 millions de dollars sur trois ans visant à soutenir les opérations, à améliorer la durabilité à long terme du programme et à soutenir l’intendance Haida en cours ainsi que la continuité de la culture Haida, dans l’esprit de GayGahlda (Changing Tide Agreement).^{Note de bas de page 1}

Principales constatations : Pertinence

Attentes	Constatations
La conception des PGA et de l’Initiative des gardiens autochtones est conforme aux engagements de Parcs Canada en matière d’intendance autochtone.	De nombreux éléments indiquent que la conception des PGA et de l’Initiative des gardiens autochtones est étroitement liée aux engagements de Parcs Canada en matière d’intendance autochtone.

Correspondance avec les droits autochtones et intendance

Les documents d’encadrement importants pour le travail de Parcs Canada avec les gouvernements et les organismes autochtones, y compris les PGA et d’autres programmes, sont la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (LDNUDPA), le Plan d’action 2023-2028 de la LDNUDPA, la politique d’intendance autochtone et le cadre d’intendance autochtone de Parcs Canada.

L’analyse de l’adéquation entre les programmes des gardiens et ces instruments d’encadrement se fait en deux temps. D’abord, en explorant brièvement l’harmonisation générale entre la DNUDPA et l’incidence des PGA tels qu’ils sont décrits dans des ouvrages universitaires. Ensuite, en examinant la structure de l’IGA par rapport au Plan d’action de la LDNUDPA et au cadre d’intendance autochtone.

La DNUDPA et les programmes de gardiens autochtones

Les programmes de gardiens autochtones s’inscrivent dans le cadre d’un travail de longue haleine mené par les Autochtones pour réaffirmer leur compétence sur leurs territoires ancestraux et assumer leurs responsabilités en tant que gardiens de leurs terres, de leurs eaux et de leurs glaces. Même si l’IGA est récente, elle s’inscrit dans ce mouvement plus large en faveur de la gouvernance partagée et de la conservation dirigée par les Autochtones dans les aires protégées, y compris les lieux administrés par Parcs Canada.

Les recherches menées sur les gardiens autochtones au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis au cours des 15 dernières années (voir l’annexe C, Bibliographie) montrent que les effets de ces programmes correspondent largement aux thèmes de la DNUDPA^{Note de bas de page 2}, notamment l’autodétermination, la participation à la prise de décision, les droits culturels et linguistiques, ainsi que la protection et la conservation de l’environnement.

Au niveau individuel, les avantages documentés des PGA comprennent un plus grand sentiment de fierté et d’identité, un lien avec la culture et le territoire, une augmentation des revenus et des possibilités d’emploi intéressantes, ainsi que des avantages pour la santé physique et mentale.

Les résultats communautaires comprennent des avantages liés à la transmission de la culture et de la langue ainsi que la préservation du patrimoine culturel et l’approfondissement des liens intergénérationnels. Des études de cas menées au Canada présentent également des preuves de retombées environnementales positives; les PGA fournissent des données écologiques à l’appui de la prise de décisions et les programmes de surveillance indiquent des bienfaits pour la conservation des espèces (POPP et coll., 2020; EPI, 2022). Ces résultats s’inscrivent dans un ensemble plus vaste de preuves des avantages environnementaux de la conservation dirigée par les Autochtones, preuves fondées sur des mesures de la biodiversité et de la résistance à la déforestation ainsi qu’à la dégradation de l’environnement (ARTELLE et coll., 2019).

Ces résultats constituent une base solide pour affirmer les avantages des PGA pour les droits de la personne et le bien-être des Autochtones, mais l’analyse documentaire a également cerné des domaines où les effets positifs étaient moins évidents. Par exemple, l’effet des PGA sur l’autonomie gouvernementale est nuancé. Alors que certaines études font état d’une meilleure capacité d’autodétermination et de possibilités accrues de collaboration avec les gouvernements et les partenaires, une évaluation des programmes de surveillance des communautés autochtones, y compris les programmes de gardiens, a révélé que les participants autochtones restent souvent considérés par les gouvernements comme des « intervenants » n’ayant pas la même autorité (REED, 2020). Cela se traduit comme les gouvernements et les bailleurs de fonds conservent un pouvoir décisif dans les programmes de surveillance communautaires, une approche descendante décrite par certains chercheurs comme reproduisant les systèmes coloniaux d’autorité et de pouvoir (FACHE, 2014).

De même, certaines études sur les programmes de surveillance des terres autochtones décrivent une intégration fructueuse du savoir traditionnel autochtone, mais l’octroi de la priorité aux connaissances scientifiques occidentales a été reconnu comme un problème courant. Au Canada comme à l’étranger, les recherches sur la gestion concertée des terres ont montré que lorsque les différences entre les systèmes de savoir autochtones et non autochtones n’étaient pas véritablement prises en compte et que les systèmes n’étaient pas conciliés, les cadres scientifiques occidentaux étaient presque toujours privilégiés (PREUSS et DIXON, 2012).

Enfin, l’analyse documentaire a permis de cerner des défis liés aux faibles niveaux de financement et à l’accès limité à du financement à long terme. Ces problèmes sont la source de difficultés rencontrées par les programmes relativement au maintien en poste du personnel, à la gestion de la charge de travail et, ce qui est particulièrement pertinent pour faire progresser l’autonomie gouvernementale, à la planification et à l’exécution des stratégies à long terme.

La LDNUDPA et le cadre d’intendance autochtone

L’évaluation de l’harmonisation de l’IGA avec le Plan d’action de la LDNUDPA et le cadre d’intendance autochtone (CIA) de Parcs Canada est fondée sur un examen des structures et des processus de l’initiative, y compris ses autorisations de paiement de transfert fournies par l’entremise du Programme de subventions et de contributions de catégorie générale (PSCCG) de Parcs Canada. Une analyse des activités décrites dans un échantillon d’accords de contribution financés par l’IGA a également permis d’établir des liens entre l’IGA et la LDNUDPA.

Avant d’aborder les résultats de l’analyse, il convient de mentionner que les éléments du CIA et les mesures de la LDNUDPA sont étroitement liés sur le plan des thèmes et des objectifs (voir les tableaux de concordance de l’annexe A); l’un des principaux points communs étant une meilleure correspondance des activités de Parcs Canada avec la DNUDPA. Ainsi, les cinq mesures de la LDNUDPA qui sont appliquées à Parcs Canada correspondent à des éléments précis du CIA, comme le montre la figure 7.

Version textuelle

Figure 7 : Cadre d’intendance autochtone et mesures de Parcs Canada relatives à la LDNUDPA

Résumé visuel de l'harmonisation entre le Cadre d'intendance autochtone et les mesures de l'UNDA de Parcs Canada.

Un anneau central d'éléments habilitants porte les mots Apprentissage et compréhension; Reconnaissances, excuses, et réparations; et Relations.

Un autre anneau entoure le premier et porte les mots Savoirs autochtones; Gouvernance partagée; Continuité culturelle; et Développement économique.

Lié à la zone intitulée « Gouvernance partagée », un encadré indique Mesure 95 Gouvernance.

Lié à la zone intitulée « Savoirs autochtones », un encadré indique la mesure 97 Savoir autochtones.

Lié à la zone intitulée « Continuité culturelle », deux encadrés indiquent la mesure 35 Récolte et la mesure 96 Continuité culturelle.

Lié à la zone intitulée « Reconnaissances, excuses, et réparations », un encadré indique la mesure 110 Reconnaissances et excuses.

Conception de l’Initiative des gardiens autochtones

L’IGA a été élaborée avant la mise en œuvre du CIA. Toutefois, l’examen des documents et les échanges avec des informateurs clés ont révélé que le concept de l’Initiative reflète les éléments de continuité culturelle et de relations du CIA, de même que les engagements relatifs aux programmes de gardiens indiqués dans les mesures 35 et 96 du Plan d’action de la LDNUDPA; ces mesures portent sur les droits de récolte et les initiatives d’apprentissage sur le territoire grâce à des IGA améliorées et durables (voir « Cadre stratégique et juridique » plus haut).

Les éléments du CIA concernant les relations se traduisent dans l’IGA en une approche dirigée par les partenaires autochtones, approche qui exige une collaboration basée sur les valeurs et priorités des partenaires ainsi que des mécanismes de financement conformes à l’annexe K de la Directive sur les paiements de transfert (annexe K) – Paiements de transfert aux bénéficiaires autochtones, qui présente des processus souples et moins lourds conçus pour promouvoir des relations stables avec les partenaires.

La conception de l’IGA aborde également la question de la gouvernance et des possibilités économiques. Les programmes mis en œuvre sont gérés par des partenaires autochtones; Parcs Canada apporte un soutien ou renforce les capacités, selon les besoins.

Programmes financés par l’IGA

L’IGA n’a pas été conçue pour prescrire des activités d’intendance aux partenaires autochtones. Un examen des accords de contribution a toutefois révélé que les objectifs et activités de l’IGA correspondaient bien au CIA. La plupart des objectifs des PGA étaient axés sur la protection et la conservation du patrimoine naturel ou culturel, ainsi que sur l’intégration des connaissances et des perspectives autochtones à l’intendance des sites administrés par Parcs Canada. Même si les activités varient considérablement, les types les plus courants sont la gestion de la faune ou des espèces en péril, la surveillance des sites écologiques ou culturels et la restauration de l’environnement.

De nombreux accords de PGA reflétaient également au moins une des mesures de la LDNUDPA (voir l’annexe A), par exemple les programmes visant à accroître la participation des gardiens à la gestion des parcs, à faire participer les jeunes dans des activités d’apprentissage et de progression de carrière, ou à mener des récoltes cérémoniales dans les lieux administrés par Parcs Canada.

Défis actuels et futurs

La concordance entre la conception de l’Initiative des gardiens autochtones et les engagements de Parcs Canada à l’égard de l’intendance autochtone est très évidente. Toutefois, des entrevues avec des informateurs clés du personnel et de la haute direction de Parcs Canada, qui ont tous appuyé l’approche de l’IGA, ont permis de cerner des défis dans certains domaines où les règlements et les pratiques de Parcs Canada n’ont pas intégré les lois, les coutumes ou les besoins des Autochtones.

Par exemple, le personnel du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions a souligné que, même si les nouvelles options de paiement de transfert pour les bénéficiaires autochtones (voir « Outils financiers pour favoriser des relations saines et respectueuses ») ont été accueillies favorablement, certains membres du personnel de Parcs Canada ont fait part, au nom des partenaires autochtones, de préoccupations quant aux clauses stipulant que les différends concernant les accords de contribution seront réglés par les tribunaux canadiens. Les demandes de modification de ces clauses formulées par le PSCCG n’ont pas été acceptées, mais le personnel du PSCCG a indiqué que, dans certains cas, les clauses ont simplement été omises des accords (au lieu d’être modifiées), car elles n’étaient pas nécessaires pour garantir que les litiges seraient résolus par les tribunaux provinciaux en vertu du droit canadien.

En portant un regard sur l’avenir, la haute direction de Parcs Canada a également affirmé que, si les programmes de gardiens autochtones continuent de se développer, nous verrons probablement apparaître des questions complexes concernant les relations de travail, les possibilités d’emploi et la rémunération équitable. Dans les secteurs où les gardiens assument des responsabilités semblables ou identiques à celles des employés actuels des parcs, comme la surveillance de l’environnement, la conformité ou l’interprétation, il y a des zones de flou relativement aux taux de rémunération, aux considérations relatives à la santé et à la sécurité au travail, à l’accès au logement du personnel et aux systèmes d’identification, par exemple les uniformes.

Enfin, alors que la mesure 96 du Plan d’action de la LDNUDPA (Continuité culturelle) précise que Parcs Canada mettra en œuvre des programmes de gardiens « améliorés et durables », l’IGA est actuellement soutenue par un financement temporaire qui prendra fin en 2025-2026.

Principales constatations

Dans l’ensemble, il a été constaté que l’Initiative des gardiens autochtones était bien harmonisée avec le cadre d’intendance autochtone et le Plan d’action de la LDNUDPA, les trois ayant des objectifs généraux consistant à honorer les droits de la personne des Autochtones et à faciliter la mise en œuvre de la DNUDPA.

Il a aussi été constaté que la conception du programme de l’IGA reflétait de nombreux éléments du cadre d’intendance autochtone, tandis qu’un examen des accords de contribution de l’IGA a permis de faire des liens clairs entre les objectifs du projet et cinq mesures du Plan d’action de la LDNUDPA.

Des écarts ou des préoccupations ont été notés par rapport aux cadres juridiques des accords de contribution, à la possibilité de questions sur la rémunération pour des rôles comparables et à la fourniture d’un financement durable. Ce dernier point est exploré plus en détail dans le présent rapport (voir la section sur la Durabilité).

Principales constatations : Relations

Attentes	Constatations
Les PGA soutenus par Parcs Canada contribuent à l’établissement de relations positives entre les unités de gestion et les gouvernements et organismes autochtones.	Un examen des structures de l’Initiative des gardiens autochtones a montré que les structures étaient conformes aux principes d’établissement de relations énoncés dans le cadre d’intendance autochtone. Des possibilités d’améliorer l’adaptabilité culturelle des instruments de financement ont également été définies.

Relations saines et respectueuses

Attente : Les PGA soutenus par Parcs Canada contribuent à l’établissement de relations positives entre les unités de gestion et les gouvernements et organismes autochtones.

Un examen des structures de l’Initiative des gardiens autochtones a montré que les structures étaient conformes aux principes d’établissement de relations énoncés dans le cadre d’intendance autochtone.

Des possibilités d’améliorer l’adaptabilité culturelle des instruments de financement ont également été définies.

Les sources de données utilisées pour examiner comment l’approche de Parcs Canada à l’égard des programmes des gardiens autochtones peut favoriser des relations respectueuses avec les partenaires autochtones comprennent l’examen de documents, des entrevues avec des informateurs clés et une analyse des mécanismes de financement et des récents accords de contribution. Les résultats de la dernière évaluation du Programme de contributions de catégorie générale de Parcs Canada fournissent également plus de contexte.

Relations saines

Le concept de relations saines et respectueuses utilisé pour cette évaluation est tiré du cadre d’intendance autochtone et de la politique d’intendance autochtone de Parcs Canada. Dans ce cadre, les relations sont décrites comme un élément d’habilitation, c’est-à-dire un ensemble de pratiques qui contribuent à créer les conditions nécessaires à la réussite dans d’autres domaines.

Les contributions positives aux relations sont présentées comme des engagements à soutenir les peuples autochtones dans l’exercice de leurs responsabilités d’intendance en respectant les lois autochtones et en reconnaissant les différentes capacités et les différents intérêts des gouvernements autochtones, c’est-à-dire « les rencontrer là où ils sont et là où ils vont ». Il s’agit également de veiller à ce que le renforcement des capacités soit soutenu le cas échéant et à la demande. Reconnaissant que l’héritage colonial a, dans certains endroits, érodé les systèmes et les protocoles autochtones de collaboration avec d’autres communautés, contribuant ainsi à des relations complexes entre les gouvernements autochtones, la politique d’intendance autochtone engage également Parcs Canada à encourager un dialogue ouvert sur les responsabilités en matière d’intendance.

Perspectives sur les relations

Dans toutes les entrevues avec les informateurs clés, les relations ont été considérées comme un élément central de l’Initiative des gardiens autochtones, que ce soit comme moyen de créer des programmes solides et pertinents au niveau local ou comme un résultat capital du processus d’élaboration lui-même. En ce sens, les programmes de gardiens ont souvent été décrits comme des catalyseurs pouvant créer des changements considérables et véritables dans la dynamique entre Parcs Canada et les communautés autochtones.

L’analyse des entrevues réalisées avec le personnel qui soutient les programmes des gardiens a révélé que deux aspects de l’IGA, soit la capacité des partenaires à poursuivre leurs propres priorités et la capacité de Parcs Canada à offrir un financement souple, étaient constamment décrits comme essentiels à l’établissement de relations saines et respectueuses avec des partenaires autochtones.

Priorités des partenaires

L’examen des dossiers relatifs aux accords de contribution signés dans le cadre de l’IGA a permis de comprendre comment les gouvernements et les organismes autochtones ont défini les besoins et les intérêts de leurs communautés.

Ces processus varient, mais l’examen des dossiers a révélé que la mobilisation communautaire était la norme. Les mécanismes documentés vont de la définition participative des objectifs de la communauté, par exemple les séances de mobilisation communautaire prévues par le programme des gardiens du lieu historique national de Batoche, aux processus officiels d’élaboration conjointe entre les gouvernements et les conseils consultatifs, par exemple le programme des gardiens des Monts-Torngat, qui a été élaboré dans le cadre de réunions de collaboration entre la Société Makivvik, le gouvernement du Nunatsiavut et le conseil de gestion coopérative du parc national des Monts-Torngat.

Certains accords de contribution ont également rattaché les objectifs du programme aux accords de gouvernance partagée entre les nations autochtones et le gouvernement du Canada. Citons par exemple l’accord des gardiens de Haida Gwaii, qui a harmonisé ses objectifs avec ceux de l’accord-cadre de réconciliation « GayGahlda | Kwal.hlahl.dayaa Changing Tide », signé par la Nation haïda, le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Colombie-Britannique, ou la contribution des gardiens de Nah?a Dehe K’ehodi, qui a cité l’accord de gestion coopérative Ndahecho Gondié Gháádé pour la réserve de parc national Nahanni.

Les objectifs et les activités du programme décrits dans les accords de contribution varient aussi considérablement, ce qui correspond bien à l’idée que les gouvernements autochtones locaux sont encouragés à poursuivre leurs propres priorités. Cela dit, de grandes tendances se sont dégagées de l’examen des accords de l’IGA. La plupart des PGA s’intéressent aux activités de surveillance et de conservation, que ce soit sur des sites écologiques ou culturels, ainsi qu’à l’intégration du savoir traditionnel autochtone dans l’intendance des lieux administrés par Parcs Canada.

Communiquer clairement

En ce qui concerne la création ou le maintien de relations positives avec les partenaires autochtones, les coordonnateurs régionaux de l’IGA et les gestionnaires des unités de gestion ont fait état de quelques difficultés de communication au sein de Parcs Canada et avec ses partenaires et les collectivités avoisinantes, en particulier dans les milieux où plusieurs communautés autochtones ont des liens avec ce qui est maintenant administré par Parcs Canada ou lorsque de multiples ministères fédéraux ont des partenariats en cours avec les mêmes groupes.

Parmi les questions soulevées figurait la nécessité de dissiper la confusion entre les programmes de gardiens autochtones soutenus par Parcs Canada et ceux d’autres ministères fédéraux, que ce soit actuellement ou par le passé. Dans certains cas, les expériences négatives du passé ont amené les unités de gestion à éviter d’utiliser le terme « gardiens », afin de dissocier les activités de Parcs Canada de ces tentatives antérieures.

Dans les régions où les relations entre les gouvernements autochtones étaient complexes ou parfois tendues, la direction des unités de gestion a indiqué qu’elle prêtait une grande attention à l’information communiquée sur les nouveaux programmes de gardiens ou sur les améliorations à ces programmes, notamment dans les médias ou par l’intermédiaire de comités consultatifs et de canaux informels. Les préoccupations concernaient notamment la confusion quant aux rôles, les ressources mises à la disposition de différents groupes et les formes d’accès accordées pour des activités comme la récolte. Un informateur clé a décrit cette démarche comme une distribution équitable de l’information entre les partenaires régionaux.

Dans le même ordre d’idées, les coordonnateurs régionaux des gardiens et le personnel des unités de gestion ont également décrit les efforts déployés pour clarifier auprès du personnel de Parcs Canada les objectifs de l’IGA en vue d’atténuer les perceptions erronées quant aux buts du programme et à l’affectation des fonds. On a estimé que cela reflétait la différence entre les programmes de gardiens et d’autres initiatives de financement temporaire qui tirent habituellement parti des ressources et des partenariats pour favoriser directement la réalisation des objectifs de Parcs Canada. Même si des programmes ont été lancés à la suite de propositions des unités de gestion ou du personnel de la Direction générale de l’établissement et de la conservation des aires protégées, il était important de clarifier rapidement la nature de l’IGA, qui est dirigée par les partenaires.

Outils financiers pour favoriser des relations saines et respectueuses

Avant 2021, les PGA de longue date, notamment le programme des Gardiens de Haida Gwaii, des Gardiens du sentier de la Côte-Ouest et des Gardiens de plage de l’archipel Broken Group, étaient principalement financés par des contrats avec Parcs Canada, tandis que d’autres engagements avec les communautés autochtones, par exemple les consultations liées à la création de nouvelles aires protégées, reposaient généralement sur des accords de contribution standard.

En 2022, Parcs Canada a mis en œuvre de nouveaux pouvoirs de financement qui permettent l’accès aux subventions, aux microsubventions et à trois nouveaux types de contributions pour les bénéficiaires autochtones par l’intermédiaire du Programme de subventions et de contributions de catégorie générale (PSCCG). Depuis, l’IGA a fait appel à ces nouveaux pouvoirs pour appuyer les partenaires autochtones, généralement en transférant d’abord des fonds aux unités de gestion qui travaillent ensuite avec le personnel du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions pour élaborer les ententes. Chacune des options dont dispose l’IGA est décrite plus en détail à l’annexe B : Paiements de transfert aux bénéficiaires autochtones.

La principale différence entre les accords de contribution standard et ceux conçus pour travailler avec des partenaires autochtones est la capacité de retenir ou de réaffecter les fonds non dépensés, dans le cas d’accords de contribution fixe ou souple, ou celle de transférer des fonds entre les projets, dans le cas des accords de contribution globale. Les trois types d’accords comportent également des exigences administratives plus légères en matière de suivi.

Comme le résume le tableau 8 ci-dessous, l’examen d’un échantillon d’accords de l’IGA a révélé que, depuis 2022, la plupart des PGA ont été soutenus par des accords de contribution souple. Les accords de contribution fixe et globale, bien que moins courants, sont également utilisés, tandis que les accords de contribution standard, les subventions et les microsubventions sont moins utilisés.

Version textuelle

Figure 8 : Exemple d’accords de financement de l’Initiative des gardiens autochtones par type d’entente (2022-2024)

Diagramme à barres indiquant le nombre d'accords IGA, par type, inclus dans l'échantillon d'accords de contribution examinés dans le cadre de l'évaluation.

Le nombre d'accords est de :

Standard : 1.

Souple : 27.

Fixe : 6.

Globale : 4.

Subvention : 2.

Microsubvention : 1.

Incidences des outils de financement

La possibilité que les mécanismes de financement soutiennent les relations avec les partenaires autochtones ou leur nuisent a été soulignée dans l’évaluation de 2022 du Programme de contributions de catégorie générale (PCCG) de Parcs Canada, rebaptisé depuis Programme de subventions et de contributions de catégorie générale (PSCCG).

Comme les nouvelles autorités n’étaient pas encore disponibles à ce moment, l’évaluation a exploré l’utilisation des accords de contribution standard, et ses résultats ont fait ressortir plusieurs défis qui, selon les partenaires et le personnel de Parcs Canada, nuisent à l’établissement de relations avec les partenaires autochtones. Les principaux défis relevés étaient les structures de paiement inflexibles du PCCG, la charge de travail générée par les exigences en matière de suivi et d’établissement de rapports et le niveau d’examen global auquel sont soumis les partenaires.

Dans une étude de cas réalisée pour l’évaluation du PCCG, le personnel d’une organisation régionale inuite a indiqué que les obstacles à l’adaptation des plans de travail et des calendriers établis dans les accords de contribution standard indiquaient une reconnaissance limitée de la part de Parcs Canada des besoins, des capacités et des réalités pratiques des organisations autochtones, dont beaucoup exercent des activités dans des endroits éloignés et sont structurées pour soutenir les pratiques traditionnelles, plutôt que modelées à partir des gouvernements fédéral ou provinciaux.

Des entretiens récents avec le personnel de Parcs Canada qui soutient des programmes de longue durée, comme celui des Gardiens de Haida Gwaii ou des Gardiens du sentier de la Côte-Ouest, ont fait ressortir des problèmes semblables liés à l’utilisation des contrats, qui constituaient le principal mécanisme de financement de ces deux programmes jusqu’en 2021.

Dans chaque cas, les contrats ont été perçus comme ayant favorisé une dynamique inégale avec les Premières Nations partenaires et les activités d’intendance, comme des tâches ou des services pour le compte de Parcs Canada. L’utilisation d’outils financiers comme les formulaires d’autorisation de tâches a également été perçue comme limitant l’autonomie des partenaires et leur capacité de faire évoluer leurs programmes en fonction des priorités et des intérêts locaux.

Les conclusions des entretiens avec les informateurs clés indiquent que l’ajout de nouveaux types d’accords, ainsi que de subventions et de microsubventions, a atténué les problèmes mentionnés ci-dessus. Tout en continuant à exiger la description des objectifs et des activités, on a noté que le langage utilisé dans les accords de contribution est moins prescriptif et plus facilement adaptable aux contextes locaux, ce qui permet aux bénéficiaires d’agir plus librement.

L’examen des exigences en matière de suivi et d’établissement de rapports dans les accords de l’IGA va dans ce sens, dans la mesure où l’on a trouvé plusieurs exemples de libellés modifiés précisant la façon dont la mesure du rendement, la surveillance et l’établissement de rapports seraient abordés par les partenaires. Les modifications relevées dans environ un tiers des accords examinés comprenaient les suivantes :

• fournir un financement spécialement pour les activités de rapport et de suivi;
• organiser des réunions de travail mensuelles entre les coordonnateurs de programme et le personnel de Parcs Canada;
• veiller à ce que le personnel des programmes de gardiens sur les terres connaisse les résultats et les indicateurs de l’accord de financement, afin qu’il puisse en faire le suivi et les évaluer avec précision;
• organiser des réunions et des séances d’apprentissage pour définir clairement les rôles et les responsabilités du personnel de Parcs Canada, des coordonnateurs des gardiens et des gouvernements autochtones.

D’autres modifications indiquées dans les accords de contribution définissent les attentes en matière de rapports de Parcs Canada pour les organismes autochtones. Il s’agit notamment d’exigences en matière de communication des progrès du projet avec les membres de la communauté, ainsi que des lignes directrices pour la diffusion et l’utilisation des données obtenues conformément aux protocoles culturels relatifs aux connaissances traditionnelles et à la propriété intellectuelle.

Pratiques adaptées à la culture

Même si les accords de contribution fixe, souple et globale ont clairement contribué à l’établissement et au maintien de relations positives avec les partenaires autochtones, le personnel des unités de gestion et les membres de l’équipe chargée des subventions et des contributions ont décelé des difficultés persistantes, et des informateurs clés ont exprimé des inquiétudes ou un malaise par rapport à certaines pratiques qui correspondaient peu aux normes culturelles ou communautaires autochtones.

Par exemple, le personnel de l’unité de gestion a signalé l’absence de mécanismes appropriés pour indemniser les individus, en particulier les Aînés, pour leur contribution aux programmes de gardiens. Bien que les microsubventions apportent une solution partielle, puisqu’elles sont dotées d’un processus d’autorisation simplifié pour les paiements inférieurs à 5 000 dollars, elles exigent toujours que les Autochtones remplissent des documents et fournissent des renseignements personnels, comme les coordonnées bancaires, aux autorités gouvernementales pour recevoir le paiement, souvent inférieur à 500 dollars selon le personnel du PSCCG. Ce problème est lié à l’IGA, mais le personnel du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions a noté qu’il ne s’appliquait pas qu’aux PGA. Des entrevues avec des employés de Parcs Canada ont permis de confirmer que des efforts sont déployés pour régler le problème répandu à l’aide d’une initiative de paiements respectueux.

Autre exemple, le personnel a fait état de difficultés concernant les modalités de l’évaluation des risques requise pour tous les types d’accords de contribution. Des outils de gestion des risques ont été intégrés au programme de contributions de Parcs Canada en 2018-2019 afin d’harmoniser les exigences en matière de rapports ainsi que les critères de sélection avec les niveaux de risque des projets. Cette approche a été conservée lorsque Parcs Canada a ajouté les contributions pour les bénéficiaires autochtones à ses autorisations de paiement de transfert en 2021, les niveaux de capacité et de risque étant établis au moyen d’un outil standard d’assistant de paiement de transfert. Ainsi, les accords de contribution souple et globale sont destinés aux bénéficiaires autochtones dont la capacité est jugée supérieure, tandis que les subventions et les microsubventions sont réservées aux projets dont l’évaluation du risque global est faible.

Les participants aux entretiens ont fait part de la gêne éprouvée lorsqu’ils doivent remplir le modèle d’évaluation des risques. Ils ont exprimé leur inquiétude quant à l’utilisation de leurs connaissances des gouvernements autochtones, qui, dans les petites communautés, sont susceptibles de découler de liens personnels, voire familiaux, pour générer des cotes de risque. Les informateurs clés ont également fait part de leurs préoccupations concernant les critères d’évaluation liant le pourcentage de financement provenant d’une source unique aux niveaux de risque du projet, étant donné que la plupart des programmes de gardiens autochtones sont financés à 100 % par Parcs Canada.

En réponse à cette exigence, les informateurs clés ont déclaré que « (…) cette caractérisation ne reflète pas fidèlement notre relation de travail avec la Première Nation (nom). Parcs Canada est souvent le principal bailleur de fonds des programmes menés en partenariat avec les Premières Nations, mais cette approche est un élément essentiel de notre engagement envers la réconciliation et le soutien de l’intendance autochtone en vertu de la LDNUDPA.

Le fait de classer automatiquement ces partenariats dans la catégorie des partenariats à haut risque peut impliquer par inadvertance une dépendance à l’égard du soutien gouvernemental et négliger les possibilités de développement économique qui font partie intégrante de ces collaborations. Cela peut donner l’impression involontaire que les partenaires des Premières Nations sont injustement pénalisés, ce qui est contraire à l’esprit de collaboration et de croissance mutuelle que nous cherchons à encourager » [traduction].

Ces préoccupations font écho aux conclusions d’un examen sur les instruments d’analyse des risques appuyant les accords de contribution effectué en 2021 par les auditeurs internes de Parcs Canada. Les résultats de l’examen ont mis en évidence des doutes concernant la capacité des instruments à évaluer de manière appropriée les compétences financières et les aptitudes en gestion des organismes autochtones, en soulignant que les facteurs de risque et les instructions de notation étaient identiques à ceux appliqués à des organisations très différentes, par exemple les universités et les gouvernements provinciaux.

Principales constatations

Dans l’ensemble, les résultats appuient la conclusion selon laquelle l’Initiative des gardiens autochtones a été structurée de manière à favoriser des relations saines et respectueuses, comme le décrivent le cadre et la politique d’intendance autochtone de Parcs Canada. Les informateurs clés s’accordent presque tous pour dire que les PGA établis avec les gouvernements autochtones, fondés sur les priorités des communautés et soutenus par des outils de financement souples, peuvent constituer la base de collaborations encore plus riches au fil du temps.

Les entretiens avec les informateurs clés, étayés par l’examen de documents, ont également permis de relever certains défis et certaines complexités. Le personnel et la direction de l’unité de gestion ont souligné l’importance de maintenir une communication claire avec tous les partenaires et de veiller à ce que les informations relatives à l’IGA soient communiquées à toutes les parties intéressées. De même, les coordonnateurs des gardiens autochtones ont souligné l’importance de veiller à ce que les objectifs de l’IGA soient bien compris à l’interne par le personnel de Parcs Canada.

Enfin, des difficultés ont été décelées en ce qui concerne des processus et pratiques particuliers qui, en dépit de l’assouplissement considérable des accords de contribution pour les bénéficiaires autochtones, n’étaient pas encore adaptables aux normes culturelles autochtones. Il s’agissait notamment de moyens d’indemniser convenablement les personnes, en particulier les Aînés, pour leur contribution aux projets, et d’envisager les risques liés aux projets d’une manière mieux adaptée à la nature des programmes des gardiens autochtones et aux engagements de Parcs Canada en matière de soutien à l’intendance autochtone.

Principales constatations : Efficacité

Attentes	Constatations
Les modèles d’organisation et de gouvernance élaborés pour l’IGA aident réellement à la mise en œuvre des programmes de gardiens autochtones.	Bien que la nouveauté de l’Initiative des gardiens autochtones et de ses instruments financiers ait engendré certains défis et des apprentissages, les faits montrent que l’IGA a permis de soutenir efficacement l’élaboration des programmes de gardiens autochtones.

Processus et soutiens efficaces

Attente : Les modèles d’organisation et de gouvernance élaborés pour l’IGA aident réellement à la mise en œuvre des programmes de gardiens autochtones.

Bien que la nouveauté de l’Initiative des gardiens autochtones et de ses instruments financiers ait engendré certains défis et des apprentissages, les faits montrent que l’IGA a permis de soutenir efficacement l’élaboration des programmes de gardiens autochtones.

Les sources de données utilisées pour évaluer l’efficacité de l’Initiative des gardiens autochtones à soutenir l’élaboration et la mise en œuvre de programmes des gardiens comprennent l’examen de documents, des entrevues avec les informateurs clés, un sondage auprès du personnel des unités de gestion et une analyse d’accords de contribution récents.

Structures et gouvernance du programme

Les entrevues et les sondages menés auprès du personnel de Parcs Canada, des employés des unités de gestion à la haute direction, ont permis de dégager un large consensus sur les points forts et les défis de l’IGA. Le plus souvent, on a affirmé que l’approche flexible et dirigée par les partenaires adoptée par l’initiative, approche qui a été explorée dans les sections précédentes de ce rapport, était essentielle pour atteindre les objectifs de l’IGA.

D’un point de vue administratif, la plupart des participants aux entrevues ont estimé que les processus de demande et d’approbation de l’IGA étaient simples et appropriés, du moins comparativement à d’autres programmes de financement. Ils étaient aussi d’avis que ces processus répondaient au besoin de se montrer souple et de s’adapter à différentes situations à l’échelle locale. Les outils de financement ont également été considérés comme plus efficaces que les instruments précédemment offerts, c’est-à-dire les contrats et les accords de contribution standard, avec des exigences réduites en matière de rapports et une plus grande capacité à déplacer des fonds, au besoin.

Les entrevues et le sondage auprès du personnel ont également révélé un quasi-consensus sur l’efficacité de la localisation du personnel et des responsables de la gouvernance de l’IGA au sein de la Direction générale des opérations (voir la figure 3 plus haut). Les répondants ont souligné que le fait que le pouvoir de signature pour les paiements de transfert soit fixé au niveau du vice-président principal contribuait à l’approbation des programmes dans des délais plus courts.

Les cadres supérieurs des unités de gestion et du bureau national ont également déclaré que le fait que l’IGA s’exécute à la Direction générale des opérations avait permis une expérimentation et la prise de risques calculés, ce qui a aidé les équipes de la Direction à trouver ce qui fonctionne et à adapter leurs approches en fonction des contextes locaux. Les six bureaux des directeurs exécutifs ont également été considérés comme un bon emplacement pour les coordonnateurs nationaux et régionaux des gardiens autochtones, dans la mesure où ces bureaux assurent déjà une fonction de liaison entre les unités de gestion d’une région, et entre les unités de gestion et les directions générales du bureau national, ce qui correspond bien aux responsabilités des coordonnateurs.

Enfin, selon des informateurs clés, les principaux atouts des coordonnateurs des gardiens sont leurs rôles de conseillers, d’interlocuteurs et de rassembleurs. Ils sont capables de soutenir les discussions avec diverses communautés et organisations autochtones, d’aider à l’élaboration de propositions, de répondre aux questions du personnel des unités de gestion et d’adapter leurs activités aux différents besoins des régions dont ils s’occupent.

Objectifs et cibles de l’initiative

La nature partenariale de l’Initiative des gardiens autochtones fait en sorte que les résultats des programmes individuels reflètent les priorités locales. Par conséquent, les résultats escomptés de l’IGA n’ont pas été définis de manière précise, au-delà de l’établissement d’un objectif pour le nombre de programmes créés. Six objectifs au niveau de l’initiative étaient plutôt orientés vers la promotion de la sensibilisation, le soutien à la collaboration et la création de conditions propices à la réussite.

Comme les cinq ans de l’Initiative des gardiens autochtones ne sont pas encore écoulés, ce qui suit donne un aperçu des progrès réalisés à ce jour par rapport à cinq des objectifs, puis une vue d’ensemble des difficultés signalées et des leçons retenues. Le sixième objectif, la durabilité du programme, est abordé dans la dernière section du présent rapport.

Objectifs de l’Initiative des gardiens autochtones 2021-2026 :

• collaborer avec les partenaires autochtones pour appuyer les nouveaux programmes de gardiens autochtones dans les lieux administrés par Parcs Canada;
• financer au moins 35 programmes de gardiens autochtones entre 2022 et 2026;
• accroître la sensibilisation aux PGA et la capacité des programmes de gardiens dans les lieux administrés par Parcs Canada;
• raconter l’histoire des gardiens, à l’interne et à l’externe;
• communiquer des pratiques exemplaires et créer des liens entre les programmes de gardiens autochtones;
• rendre plus durables les programmes existants ou améliorés.

Collaborations pour soutenir les nouveaux programmes de gardiens autochtones dans les lieux gérés par Parcs Canada

Comme indiqué dans la partie du présent rapport consacrée aux relations, les données issues des entrevues et l’examen des accords de contribution ont montré que les PGA ont été élaborés en collaboration avec les partenaires autochtones.

Un examen des accords de contribution a révélé que la plupart des programmes créés dans le cadre de l’IGA étaient axés sur la protection et la conservation des lieux patrimoniaux naturels et culturels, ainsi que sur l’intégration des connaissances et des perspectives traditionnelles autochtones dans l’intendance des lieux administrés par Parcs Canada.

Financer au moins 35 programmes de gardiens autochtones entre 2022 et 2026

En septembre 2024, 37 PGA étaient en cours dans des lieux administrés par Parcs Canada et cinq autres programmes étaient rendus à la phase de renforcement des capacités. De plus, sept initiatives exploratoires étaient en cours.

Accroître la sensibilisation aux PGA et la capacité de ces programmes dans les lieux administrés par Parcs Canada

À Parcs Canada, les coordonnateurs régionaux des gardiens sont chargés de faire connaître les PGA et de soutenir les unités de gestion dans le cadre des équipes des bureaux des directeurs exécutifs. Il s’agit notamment de donner des conseils et des renseignements sur les questions régionales aux unités de gestion, d’examiner les propositions des PGA et de soutenir l’élaboration d’accords de contribution.

Les entrevues avec les informateurs clés et les résultats du sondage mené auprès du personnel des unités de gestion indiquent que les capacités supplémentaires fournies par les coordonnateurs régionaux, en particulier, mais pas exclusivement, ceux qui n’ont pas de poste de liaison avec les autochtones, ont contribué de manière considérable à l’élaboration des PGA. Sans cela, la plupart des répondants à l’enquête ont estimé que les ressources des unités de gestion n’étaient pas suffisantes pour soutenir efficacement l’élaboration des PGA.

Raconter l’histoire des gardiens, à l’interne et à l’externe

Les récits des partenaires autochtones sur leurs expériences appartiennent aux partenaires et ne peuvent être racontés qu’avec leur accord. Le personnel de l’IGA a indiqué qu’il mettait en place une initiative de narration de récits dans le cadre de laquelle les partenaires autochtones peuvent demander des fonds pour produire des vidéos ou des images en rapport avec les PGA. Les fonds seront consacrés à l’emploi de membres de la communauté ainsi qu’à l’achat d’équipement. En septembre 2024, l’IGA a financé une proposition vidéo et reçu des manifestations d’intérêt de la part de quelques partenaires supplémentaires. L’initiative sur les récits se poursuivra en 2025-2026.

Communiquer des pratiques exemplaires et créer des liens entre les programmes de gardiens autochtones

Au sein de Parcs Canada, l’information relative aux PGA, y compris les ressources, les possibilités de collaboration et les précisions sur les processus internes, est diffusée par les coordonnateurs régionaux des gardiens, qui dirigent les réseaux régionaux de relations avec les Autochtones ou y contribuent. Les coordonnateurs régionaux organisent également leurs propres réunions hebdomadaires pour discuter des progrès et des défis, ainsi que de l’application de la politique.

En outre, l’examen des accords de contribution a révélé qu’environ un quart de tous les accords de financement (10 sur 41) inclus dans l’échantillon mentionnaient que le réseautage et la liaison avec d’autres programmes de gardiens soutenaient l’élaboration du programme. Cinq de ces accords ont été conclus par des communautés de la Colombie-Britannique et du Yukon, soit les gardiens de plage des Tseshahts, les gardiens du sentier de la Côte-Ouest de la Première Nation Huu-ay-aht, les gardiens de la bande indienne d’Osoyoos, la bande indienne de Lower Similkameen et les gardiens de la terre de Kluane. Cela peut s’expliquer par l’existence de nombreux programmes de longue date dans la région. Ceux-ci pourraient servir de ressources pour de nouveaux programmes.

Leçons et courbes d’apprentissage

Les difficultés rencontrées dans l’élaboration et le soutien de la mise en œuvre des programmes de gardiens autochtones ont souvent été présentées comme le résultat de l’application de nouvelles approches (comme le modèle dirigé par les partenaires) et de l’utilisation de nouveaux outils financiers.

Le personnel du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions qui a contribué à la préparation des accords de contribution souple a fait état des premières difficultés rencontrées pour clarifier la façon dont le transfert des fonds non dépensés des paiements anticipés était censé fonctionner. Si les accords de contribution souple permettent de reporter les fonds restants à la fin de l’exercice financier sans avoir à remanier les budgets, cette simplification administrative est plus complexe lorsque les accords sont signés tardivement durant l’exercice et elle entraîne la demande de paiements anticipés quand il est moins probable que les travaux soient achevés. Les partenaires peuvent alors être invités à justifier la façon dont ces montants seront dépensés sur une courte période.

D’autres défis pratiques ont été signalés par les informateurs clés, notamment l’exécution du calendrier d’approbation de façon à pouvoir profiter de la courte saison opérationnelle dans le Nord, la recherche de logements pour les gardiens, l’accès aux clés et à l’équipement ou aux espaces de travail et la recherche de solutions aux questions concernant les assurances et la réglementation en matière de santé et de sécurité au travail (SST). Des questions de SST sont également apparues dans certains des programmes de gardiens de longue date, car la transition des contrats aux accords de contribution a créé des zones grises sur le plan des responsabilités et des obligations.

Le personnel des unités de gestion a également souligné que si les charges administratives ont été atténuées par les flexibilités de l’IGA et les nouveaux outils du PSCCG, les exigences en matière de production de rapports et les processus de demande peuvent tout de même être difficiles selon la capacité des instances dirigeantes des partenaires. Des retards dans le lancement des programmes ont également été signalés en raison de la nécessité d’approfondir les discussions et de donner des explications supplémentaires à plusieurs partenaires ou intervenants.

Enfin, en raison de la nature partenariale du processus, certains cadres des unités de gestion ont déclaré avoir été surpris par les priorités des partenaires autochtones, ce qui a nécessité un rajustement de leurs attentes et de leurs plans quant au soutien que l’unité de gestion devrait apporter.

Principales constatations

L’examen des résultats du programme a montré que l’IGA est généralement sur la bonne voie pour atteindre ses objectifs. Les entrevues avec les informateurs clés, étayées par les données du sondage mené auprès du personnel des unités de gestion, indiquent que les intervenants internes de Parcs Canada trouvent les structures des programmes appropriées et efficaces, en plus de révéler aussi des défis logistiques liés à la mise en œuvre des nouveaux programmes de gardiens ou des programmes améliorés.

Principales constatations : Durabilité

Attentes	Constatations
Des stratégies sont en cours d’élaboration pour soutenir les programmes de gardiens autochtones et atténuer les risques pour Parcs Canada et les partenaires de programmmes.	Bien que l’examen des accords de contribution et les entrevues avec les informateurs clés aient révélé une certaine planification locale pour atténuer les risques ou soutenir les programmes de gardiens autochtones, rien n’indique vraiment qu’il existe une stratégie plus vaste de Parcs Canada pour soutenir les PGA à long terme.

Les sources d’information utilisées pour évaluer la durabilité des programmes de gardiens autochtones comprenaient un examen des dépenses récentes et prévues, une analyse des accords de contribution, ainsi que les résultats d’une analyse de documents, des entrevues avec les informateurs clés et d’un sondage auprès du personnel des unités de gestion.

Définir les risques et les répercussions

Une analyse des documents sur les programmes de gardiens autochtones a démontré que les modèles et les mécanismes de financement variaient selon les contextes régionaux et nationaux, mais que de nombreuses études portant sur des programmes canadiens et étrangers faisaient état de difficultés à obtenir des fonds à long terme (North Sage Research, 2022; HUNT, 2012). Les conséquences de la précarité du financement sur les programmes de gardiens décrites dans l’analyse documentaire comprennent des difficultés à maintenir en poste le personnel, les possibilités de formation manquées, l’augmentation du temps consacré à la recherche de financement plutôt qu’aux activités d’exploitation, et les capacités limitées quant à la planification et à l’exécution de stratégies à long terme (GIBSON et FORD, 2023). Selon certaines études, les problèmes susmentionnés aggravent aussi les obstacles à l’obtention d’un financement stable, car les demandeurs ont du mal à démontrer qu’ils disposent de capacités internes suffisantes.

Les entrevues et les sondages menés auprès du personnel et des cadres supérieurs de Parcs Canada ont fait état de préoccupations semblables pour leurs partenaires autochtones respectifs, tout en soulignant les répercussions négatives potentielles pour Parcs Canada. Ces retombées s’insèrent dans trois grandes catégories : moral du personnel, occasions manquées et incidences sur l’organisme, y compris, mais sans s’y limiter, la détérioration des relations avec les partenaires autochtones.

Les risques pour le moral du personnel sont liés à la nature passagère de la plupart des programmes qui sont soutenus par des fonds temporaires et souvent dotés en personnel avec des postes de durée déterminée, ce qui mène à la perte potentielle de collègues une fois que le financement prend fin. En ce qui a trait aux programmes fondés sur des relations, comme l’IGA, il a été soulevé qu’il peut être décourageant de constater l’incidence de la fin du financement sur les partenaires et les communautés avec qui le personnel de Parcs Canada a noué des liens ou établit une relation de confiance.

Les inquiétudes concernant les occasions manquées sont rattachées aux retombées de la création d’un réseau de membres dynamiques de PGA travaillant aux côtés de Parcs Canada et contribuant à des intérêts communs. Les effets prévus à court et à moyen terme pour Parcs Canada comprenaient souvent l’augmentation du nombre d’employés entretenant des relations de travail avec les partenaires autochtones, ce qui pouvait favoriser une meilleure compréhension entre les organisations et les possibilités de collaboration sur des projets lorsque les occasions se présentent.

Les attentes à plus long terme étaient axées sur le retour complet de la conservation autochtone des terres, des eaux et des glaces dans les lieux administrés par Parcs Canada, de manière à favoriser les objectifs liés à la DNUDPA et à offrir des avantages durables pour les deux parties en termes d’occasions économiques, de gains d’efficacité, de nouvelles façons de travailler et de meilleurs résultats écologiques.

Bien que ces avantages soient théoriques, les résultats de l’examen de la documentation indiquent que la conservation dirigée par les Autochtones a des effets positifs mesurables sur la biodiversité et la santé des écosystèmes, et que les PGA, en particulier, contribuent à l’augmentation de la base de connaissances sur l’écologique pour soutenir la prise de décision (voir « La DNUDPA et les programmes de gardiens autochtones »).

Enfin, les retombées au niveau de l’organisation regroupent une série de risques habituellement associés aux réductions de financement. Les risques sont principalement tirés d’une analyse documentaire et ont été intégrés dans un sondage mené auprès du personnel des unités de gestion qui soutient les nouveaux et les anciens programmes de gardiens. Huit types d’incidence ont été décrits. Les participants au sondage ont été invités à évaluer la probabilité que chacun d’entre eux se produise si les mesures de soutien aux programmes de gardiens autochtones venaient à cesser.

Ces risques sont les suivants :

• atteinte à la perception de la communauté et à la confiance, ce qui a une incidence sur la crédibilité de Parcs Canada;
• diminution des bénéfices liés aux investissements dans la recherche, l’infrastructure ou les connaissances institutionnelles, potentiellement difficiles à récupérer;
• perte de l’expertise associée aux connaissances et aux compétences spécialisées du personnel, qu’il peut être difficile de remplacer;
• perte d’emploi chez le personnel du programme, entraînant du chômage et des impacts économiques;
• incidence économique sous la forme d’une perturbation des économies locales si les réductions de financement entraînent une diminution des dépenses ou de l’emploi dans les secteurs connexes;
• réduction des ressources communautaires liées aux programmes pouvant conduire à une pression accrue sur les gouvernements ou les organisations locales;
• interruption des service, perte ou réduction des avantages offerts par le programme comme la surveillance de l’environnement ou d’autres activités d’intérêt mutuel;
• apparition de conséquences politiques néfastes, y compris des réactions négatives ou des critiques de la part du public.

La figure 9 ci-dessous donne un aperçu des participants au sondage qui ont indiqué qu’il était probable ou très probable qu’il y ait incidence si l’on mettait fin au financement. Si chacune des incidences potentielles indiquées a été jugée quelque peu probable par le personnel des unités de gestion, l’atteinte à la perception de la communauté et à la confiance a été considérée comme la conséquence la plus probable avec 80 % des répondants la jugeant « très probable », et 10 % la qualifiant de « probable ».

La plupart des participants au sondage, soit 60 %, ont également exprimé leur inquiétude quant à la réaction négative du public ou à la formulation de critiques visant Parcs Canada, jugeant cette éventualité comme « très probable ». Quant à la diminution des bénéfices des investissements réalisés dans le cadre du IGA, dans des domaines comme les immobilisations achetées ou le savoir institutionnel, 75 % des répondants jugent cette éventualité « probable ».

Les commentaires associés aux questions ont renforcé le fait que la principale conséquence prévisible de la cessation du soutien financier aux PGA, en particulier dans les régions où il n’y a pas ou peu de programmes de gardiens et où la mobilisation des communautés autochtones a été limitée, serait la détérioration de la confiance nouvellement établie et des relations naissantes entre les partenaires autochtones et les équipes de Parcs Canada.

Version textuelle

Figure 9 : Évaluation de la probabilité des incidences liées à l’élimination progressive de l’IGA

La figure présente la proportion des personnes interrogées qui ont indiqué qu'un impact était probable ou très probable si le financement de l’IGA cessait.

Dans l'ordre de la probabilité perçue, elle se lit comme suit :

Perception et confiance de la communauté.

Diminution des bénéfices des investissements.

Réactions négatives ou critiques du public.

Interruptions de service.

Impact sur la communauté.

Perte d'expertise.

Impacts économiques.

Pertes d'emplois.

Le personnel des unités de gestion ayant des relations plus anciennes avec les partenaires autochtones était plus enclin à décrire les incidences comme une régression vers l’état précédent. Du point de vue financier, cela signifierait un retour au modèle précédent dans lequel les unités de gestion appuyaient les PGA en utilisant leurs propres ressources de base, ce qui représenterait presque certainement des niveaux de financement bien inférieurs à ceux obtenus par l’intermédiaire de l’IGA et nécessiterait des réductions des dépenses dans d’autres domaines. Du point de vue des relations, le personnel des unités de gestion estimait que la fin du financement serait perçue par les partenaires comme une déception considérable, car la conception et les ressources de l’initiative avaient suscité des attentes pour l’avenir, malgré la nature limitée du IGA.

Planification et atténuation

Les entrevues avec les informateurs clés, l’examen des documents et l’examen des dossiers relatifs aux accords de financement liés à l’Initiative des gardiens autochtones ont mis en évidence certains efforts pour atténuer les risques, programme par programme, mais sans toutefois mettre en évidence des stratégies de financement plus larges ou d’autres mesures de soutien au-delà de la fin des engagements quinquennaux de l’IGA, en 2026.

Les approches indiquées dans les propositions de financement et les demandes de subvention pour aider à garantir des fonds permanents ou à créer des programmes plus durables comprenaient le soutien aux activités de formation et au développement des compétences, le financement de nouveaux actifs et équipements et, dans quelques cas, le financement du personnel du programme à des fins de recherche de nouveaux partenaires et de nouvelles ressources.

Les activités de formation et de perfectionnement ont été décrites comme étant utiles aux programmes qui cherchent à transmettre des connaissances nécessaires d’une saison à l’autre ou à promouvoir le maintien en poste de la main-d’œuvre lorsqu’il n’y a pas beaucoup de candidats disponibles.

L’acquisition d’actifs, comme des bateaux ou de l’équipement de sécurité, a également été considérée comme un investissement dans les programmes, les aidant à garantir la sécurité des opérations au cours des prochaines années.

En ce qui concerne la recherche de nouvelles sources de financement, l’examen des dossiers a permis de constater qu’une subvention soutenait les travaux visant à trouver de nouveaux donateurs ou partenariats stratégiques, par exemple la préparation de propositions et de plans de travail. Une autre subvention a été trouvée et elle soutient la tenue de conversations exploratoires avec d’autres organismes fédéraux, dont Patrimoine canadien et Services aux Autochtones Canada, afin d’étudier les possibilités d’un soutien interministériel.

Enfin, les entrevues avec la haute direction ont eu tendance à présenter l’IGA comme une expérience réussie. La conception du programme se voulait flexible et apte à supporter les risques, y compris la possibilité que le financement ne soit pas renouvelé. Dans ce contexte, les participants ont estimé que la période suivant l’IGA exigerait de Parcs Canada des efforts pour trouver d’autres façons de travailler avec les partenaires autochtones sur des domaines d’intérêt mutuel. Certains ont suggéré de mettre l’accent sur le renforcement à long terme de la capacité de leadership afin de préparer les gouvernements autochtones à assumer des rôles plus importants dans la gestion des terres, des eaux et des glaces.

Principales constatations

Les engagements envers la durabilité des programmes de gardiens autochtones ont été inclus dans les mesures du Plan d’action de la LDNUDPA visant Parcs Canada ainsi que dans les objectifs initiaux de l’Initiative des gardiens autochtones. On a vu peu de preuves d’une stratégie pour soutenir les PGA existants ou pour en créer d’autres, mis à part les efforts susmentionnés pour favoriser la durabilité des programmes.

Les principaux risques liés à la fin du financement de l’IGA cernés par le personnel de Parcs Canada comprenaient des relations endommagées avec les partenaires autochtones, la détérioration de la crédibilité de Parcs Canada et la perte d’occasions de promouvoir l’intendance autochtone. La capacité de Parcs Canada d’appuyer les efforts de conservation à l’échelle du pays et de mettre en œuvre efficacement la politique d’intendance autochtone pourrait également être affectée négativement.

Principales observations

• L’évaluation de l’Initiative des gardiens autochtones a révélé que l’IGA est très pertinente pour les engagements de Parcs Canada en matière d’intendance autochtone et qu’elle s’harmonise bien avec les efforts visant à rapprocher les activités de Parcs Canada et la DNUDPA.
• Les principaux points forts de l’Initiative, selon le personnel de Parcs Canada, sont son approche axée sur les partenaires, sa capacité d’adaptation aux besoins et aux intérêts de chaque communauté participante et sa capacité d’offrir un soutien financier souple pour l’élaboration et la mise en œuvre des programmes.
• Le plus grand défi lié à l’IGA est celui de trouver du financement durable à long terme. Les fonds actuels expireront en 2026.
• Les principaux risques pour Parcs Canada identifiés dans l’évaluation liée à la fin du financement de l’IGA comprennent ceux ci-dessous.
  • Possibilité de détérioration de la confiance et des relations positives établies avec les partenaires autochtones dans le cadre de l’IGA ainsi que de la crédibilité de Parcs Canada auprès de ses partenaires.
  • Possibilité de répercussions sur le moral du personnel comme les niveaux d’engagement actuels et les activités d’intendance ne pourront être maintenus.
  • Perte d’occasions de faire progresser l’intendance autochtone dans les lieux administrés par Parcs Canada.
  • Perte d’occasions de faire progresser les efforts nationaux de conservation et d’atteindre les objectifs liés à la DNUDPA.
• Les preuves de stratégies pour soutenir les programmes des gardiens autochtones au-delà de 2026 étaient limitées.

Note de conclusion

Ce rapport présente les principales constatations d’une évaluation interne de l’Initiative des gardiens autochtones de Parcs Canada. On a évalué la pertinence, l’efficacité et la durabilité de l’IGA ainsi que les relations établies. Les répercussions des programmes de gardiens autochtones sur les gardiens et sur leurs communautés, ainsi que la perception de l’IGA par les gardiens, seront au centre du deuxième volet de cette évaluation qui est dirigé par des consultants externes spécialisés dans les l’évaluation autochtone.

Annexe A : Tableaux de concordance entre la LDNUDPA et le Cadre d’intendance autochtone

Ces tableaux établissent une correspondance entre les cinq mesures de la LDNUDPA propres à Parcs Canada et les éléments du cadre d’intendance autochtone (CIA). Ils les relient aux activités de programme précises décrites dans les accords de contribution liés à l’Initiative des gardiens autochtones.

Tableau 2 : Récolte

	Récolte (mesure 35 du Plan d’action)
Pertinence pour le CIA	Éléments essentiels – Continuité culturelle et pratiques sur les terres, les eaux et les glaces
Texte de l’article	Les peuples autochtones exercent des droits de récolte (p. ex. par la chasse, le piégeage, la cueillette et la pêche) sur la majorité des terres, des eaux et des glaces administrées par Parcs Canada, comme ils le font depuis des millénaires. Afin de respecter les droits des peuples autochtones et l’exercice de leurs responsabilités envers les terres, les eaux et les glaces, et de répondre aux exigences de l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, Parcs Canada permettra aux peuples autochtones de pratiquer la récolte dans les lieux patrimoniaux où des obstacles subsistent. Cet objectif sera atteint grâce à l’élaboration conjointe de modifications législatives et d’initiatives politiques qui respectent les droits énoncés à l’article 35, tels que des accords de gestion qui s’harmonisent avec les lois et les protocoles autochtones, facilitent l’accès et renforcent les rôles des gardiens autochtones, y compris l’application de la loi. Ce travail sera coordonné avec d’autres mesures du Plan d’action et comprendra une formation sur la compétence culturelle pour les employés de Parcs Canada afin de renforcer la compréhension des droits et des responsabilités des autochtones. Les travaux seront entrepris en collaboration avec les ministères du gouvernement fédéral dont les mandats et les compétences se chevauchent, le cas échéant.
Exemples de programmes de l’IGA	Financement pour aider la Nation des Tsuut’ina à effectuer une récolte cérémonielle de bisons à Banff.

Tableau 3 : Gouvernance

	Gouvernance (mesure 95 du Plan d’action)
Pertinence pour le CIA	Éléments essentiels – Gouvernance partagée
Texte de l’article	Permettre des approches élargies à la gestion coopérative, à la gouvernance et à la prise de décisions concernant les lieux patrimoniaux dont Parcs Canada joue un rôle dans l’administration. Parcs Canada travaillera avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis dans le cadre d’un processus fondé sur les distinctions pour élaborer des options politiques, réglementaires et législatives afin de reconnaître et de soutenir la mise en œuvre des systèmes de droit et de gouvernance autochtones grâce à un éventail d’approches de gouvernance, de prise de décision et de gestion dans des domaines d’intérêt, y compris, mais sans s’y limiter : les avantages économiques et d’emploi; le tourisme; les plans de gestion; les stratégies de protection et de conservation; la création de zones autochtones protégées et conservées; l’accès; l’archéologie; les initiatives de recherche et de restauration.
Exemples au sein de l’IGA	Un accord avec les gardiens de Nah?a Dehe K’ehodi cite l’accord de gestion coopérative Ndahecho Gondié Gháádé pour la réserve de parc national Nahanni. Accord avec les Premières Nations de Champagne et d’Aishihik soutenant l’élargissement d’un programme de gardiens afin d’accroître la capacité et la participation des Premières Nations aux objectifs de gestion de la réserve de parc national Kluane.

Tableau 4 : Continuité culturelle

	Continuité culturelle (mesure 96 du Plan d’action)
Pertinence pour le CIA	Éléments essentiels – Continuité culturelle
Texte de l’article	En coordination avec d’autres mesures du Plan d’action, faire progresser les politiques et les initiatives sur le terrain dans les lieux patrimoniaux qu’il a pour rôle d’administrer afin de soutenir et de revitaliser les relations et les liens des peuples autochtones avec les terres, les eaux et la glace qui sont essentiels au bien-être général des communautés et des personnes autochtones. Une série d’initiatives qui se traduiront par des possibilités économiques et d’emploi seront mises en œuvre, y compris, entre autres, des programmes de gardiens autochtones améliorés et durables, le soutien à l’apprentissage de la langue et de la culture sur le terrain par et pour les peuples autochtones, y compris les jeunes, le changement de nom de lieux par les Autochtones et la revitalisation des histoires de ces lieux, la promotion de l’éducation du public pour faire comprendre les histoires autochtones et les approches de gestion, et d’autres initiatives basées sur des politiques qui favorisent la continuité et la revitalisation culturelles. Ce travail sera guidé par le Cercle d’intendance autochtone, un groupe diversifié de dirigeants autochtones qui donneront des conseils sur la façon dont Parcs Canada peut soutenir la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies.
Exemples dans les programmes de gardiens	Accords avec les gardiens du sentier de la Côte-Ouest des Huu-ay-aht ainsi qu’avec les gardiens de la Piste-Chilkoot pour créer des panneaux d’interprétation grâce à la mobilisation communautaire. Un programme financé par l’IGA et élaboré par les Mistawasis Nehiyawak a permis à des jeunes d’observer la gestion des bisons, d’en faire l’expérience et d’acquérir des compétences connexes. Accord avec les partenaires des communautés mi’gmaq pour soutenir la surveillance et la protection des sites d’importance culturelle dans le parc national Kouchibouguac.

Tableau 5 : Savoir autochtone

	Savoir autochtone (mesure 97 du Plan d’action)
Pertinence pour le CIA	Éléments essentiels – Systèmes de savoirs autochtones
Texte de l’article	En coordination avec d’autres mesures du Plan d’action, officialiser le rôle du savoir autochtone dans la prise de décision et soutenir la souveraineté des données autochtones par l’élaboration conjointe d’initiatives et d’outils politiques, la mise en place de possibilités de formation et d’apprentissage pour les employés offertes par des organisations et des experts autochtones, et en facilitant l’accès aux données pour les partenaires autochtones, le cas échéant. Afin d’affirmer la valeur des systèmes de savoirs autochtones, Parcs Canada mettra en œuvre des paiements appropriés et respectueux pour les conseils reçus des détenteurs de savoirs autochtones.
Exemples dans les programmes de gardiens	Un accord avec la Première Nation de Curve Lake a soutenu le transfert aux jeunes de la communauté de connaissances scientifiques et traditionnelles sur les terres et les eaux de la Première Nation de Curve Lake. Un programme de gardiens dirigé par la Nation des Innus a permis aux jeunes gardiens innus d’acquérir de l’expérience professionnelle en vue de possibilités futures dans la protection de la région d’Akamiu-Uapishku. Un accord avec le Comité des chasseurs et des trappeurs de Sachs Harbour a soutenu la mise en œuvre d’un programme de gardiens autochtones sur le terrain, programme qui comprenait des activités clés comme la contribution de savoir et de connaissances spécialisées pour les expéditions de recherche et de surveillance de Parcs Canada.

Tableau 6 : Excuses et reconnaissances

	Excuses et reconnaissances (mesure 110 du Plan d’action)
Pertinence par rapport aux éléments du CIA	Éléments essentiels – Reconnaissances
Texte de l’article	En coordination avec d’autres mesures du Plan d’action, faire progresser les politiques et les initiatives sur le terrain dans les lieux patrimoniaux qu’il a pour rôle d’administrer afin de soutenir et de revitaliser les relations et les liens des peuples autochtones avec les terres, les eaux et la glace qui sont essentiels au bien-être général des communautés et des personnes autochtones. Une série d’initiatives qui se traduiront par des possibilités économiques et d’emploi seront mises en œuvre, y compris, entre autres, des programmes de gardiens autochtones améliorés et durables, le soutien à l’apprentissage de la langue et de la culture sur le terrain par et pour les peuples autochtones, y compris les jeunes, le changement de nom de lieux par les Autochtones et la revitalisation des histoires de ces lieux, la promotion de l’éducation du public pour faire comprendre les histoires autochtones et les approches de gestion, et d’autres initiatives basées sur des politiques qui favorisent la continuité et la revitalisation culturelles. Ce travail sera guidé par le Cercle d’intendance autochtone, un groupe diversifié de dirigeants autochtones qui donneront des conseils sur la façon dont Parcs Canada peut soutenir la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies.
Exemples au sein de l’IGA	Un accord avec les gardiens de la Confédération des Pieds-Noirs a permis aux gardiens de communiquer leurs histoires et leurs récits historiques sur la terre, les eaux, le feu et l’air dans le territoire des Pieds-Noirs. Un accord avec l’Institut des ressources naturelles Unama’ki a soutenu l’élaboration de mesures de gestion appliquée sur le terrain par des gardiens des terres formés, par exemple l’échange d’information et la narration d’histoires. Une initiative de gardiens dirigée par des Autochtones a aidé les citoyens de la Première Nation de Carcross/Tagish à raconter leur histoire, dans leur propre voix, et à élargir le récit du lieu historique national de la Piste-Chilkoot. Le programme des Gardiens du sentier de la Côte-Ouest de la Première Nation des Pacheedaht comprend des activités qui sont détaillées dans l’accord de contribution, notamment l’élaboration de nouvelles bornes kilométriques pour le sentier de la Côte-Ouest afin de déterminer le territoire traditionnel des Pacheedaht pour les visiteurs.

Annexe B : Paiements de transfert aux bénéficiaires autochtones

Accords de contribution standard

Régis par la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, tous les types d’accords de contribution permettent à Parcs Canada de transférer des fonds à l’externe pour appuyer des
projets gérés et détenus par des bénéficiaires admissibles. Les accords de contribution standard peuvent être conclus pour une seule année ou pour plusieurs années. Ils précisent, dans une entente écrite, les objectifs et les modalités du financement, y compris les exigences en matière de suivi et de production de rapports. Les accords de contribution standard peuvent également faire l’objet d’audits et ont généralement recours à des retenues de garantie.

Accords de contribution fixe

Les accords de contribution fixe sont généralement utilisés pour des projets avec des partenaires autochtones qui ont une durée de moins de deux ans, des objectifs bien définis et des coûts prévisibles. Les fonds non dépensés peuvent être utilisés au cours de l’exercice suivant ou, si l’accord prend fin, être conservés par le bénéficiaire, si les objectifs du projet ont été atteints.

Accords de contribution souple

Les accords de contribution souple sont conçus pour des projets pluriannuels ayant des objectifs qui seront plus faciles à atteindre si l’on permet aux partenaires de réorienter le financement dans différentes catégories de coûts comme les coûts liés aux salaires, à la formation ou aux déplacements. À la fin de l’exercice financier, les fonds non dépensés peuvent être conservés et utilisés lors du cycle suivant. Ces accords servent généralement à des projets pour lequel il faut une relation à long terme avec le bénéficiaire.

Accords de contribution globale

Les accords de contribution globale sont utilisés pour les initiatives multiprogrammes d’envergure qui s’étendent sur cinq ans ou plus. Ces accords regroupent le financement pour plusieurs programmes en une seule entente pluriannuelle et donnent aux bénéficiaires la possibilité de rajuster la priorité des programmes et de réorienter le financement en fonction des besoins.

Subventions et microsubventions

Les subventions et les microsubventions sont conçues pour de simples projets avec un niveau de risque faible, des résultats escomptés bien définis et des délais courts. Elles comportent moins d’exigences en matière de rapports. Les subventions peuvent servir pour des projets dont le budget est inférieur à 300 000 dollars, et les microsubventions pour des projets au budget inférieur à 5 000 dollars.

Annexe C : Bibliographie

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